51. WEWENANG GUBERNUR UNTUK MENERAPKAN SANKSI KEPADA BUPATI/WALIKOTA BERDASARKAN PERATURAN PEMERINTAH NOMOR 23 TAHUN 2011

WEWENANG GUBERNUR UNTUK MENERAPKAN SANKSI KEPADA BUPATI/WALIKOTA BERDASARKAN PERATURAN PEMERINTAH NOMOR 23 TAHUN 2011
YUNI HARIADI,SH.MH.
Staf Biro Hukum Kedudukan dan wewenang gubernur tidak lepas dari konsepsi pemerintahan secara keseluruhan dimana pemerintah daerah merupakan subsistem dari sistem pemerintahan negara Indonesia. Sebuah sistem pemerintahan dalam negara hanya akan berfungsi jika subsistem yang ada terintegrasi, saling mendukung , dan tidak berlawanan serta terkoordinasi dalam sistem pemerintahan berdasar UUD 1945. Pemahaman terhadap ini memberi landasan terhadap pentingnya penataan hubungan kewenangan dan kelembagaan antar level pemerintahan di pusat, di provinsi, dan di kabupaten/kota. Pasal 18  ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945 amandemen kedua menyatakan bahwa pemerintah daerah provinsi dan pemerintah daerah kabupaten/kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.
Dalam praktek ketatanegaraan tidak mungkin semua urusan pemerintahan diserahkan kepada pemerintah daerah atau pemerintah pusat selalu ada  perimbangan antara kewenangan yang diselenggarakan secara sentralistis oleh pemerintah pusat dan kewenangan yang secara desentralistis diselenggarakan unit-unit pemerintahan daerah yang otonom. Hal ini pula yang melahirkan konsep local state government dan local self government. Jika local state government melahirkan wilayah administrasi pemerintah pusat didaerah yang dipresentasikan oleh gubernur, local self government  melahirkan daerah atau wilayah otonom yang direpresentasikan keberadaan DPRD. Local state government hanya ada di wilayah provinsi oleh karenanya provinsi memiliki kedudukan sebagai daerah otonom dan sebagai wilayah administratif, konsekwensinya selain sebagai kepala daerah gubernur juga sebagai wakil pemerintah pusat di wilayah provinsi. Adanya representasi pusat di daerah guna menjamin keutuhan NKRI sebab desentralisasi tanpa sentralisasi yang perwujudannya dalam bentuk dekonsentrasi dapat menimbulkan disintegrasi.
UU 32/2004 yang merupakan perwujudan dari amanat konstitusi tentang pemerintahan daerah berdasarkan Pasal 37 dan Pasal 38 menempatkan gubernur sebagai wakil pemerintah di daerah yang salah satu tugasnya adalah melakukan koordinasi, pembinaan, dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/kota. konstruksi perwilayahan yang dianut oleh UU tersebut menempatkan gubernur dalam kedudukannya sebagai wakil pemerintah di daerah hubungannya dengan bupati/walikota bersifat hirarkis, namun  meskipun demikian dalam prakteknya sering kali kedudukan gubernur tersebut tidak di “hormati” oleh bupati/walikota yang berakibat pada disharmoni hubungn seperti antara Gubernur Jawa Barat dengan Walikota Solo, tidak di taatinya hasil klarifikasi Perda yang di lakukan  Gubernur NTB terhadap Perda Kabupaten Sumbawa Barat Nomor 1 Tahun 2010 tentang Komisi Pertambangan, konflik antarkabupaten terkait dengan perebutan wilayah yang terjadi di Sumatra Utara dimana dalam hal ini berdasarkan wewenang yang ada gubernur dapat menyelesaikannya namun peran tersebut tidak diindahkan oleh bupati/walikota. Mengingat akan hal tersebut dan dalam rangka revitalisasi kedudukan gubernur sebagai wakil pemerintah di daerah, pemerintah kemudian menerbitkan PP 19/2010 tentang Tata Cara Pelaksanaan Tugas Dan Wewenang Serta Kedudukan Keungan Gubernur Sebagai Wakil Pemerintah Di Wilayah Provinsi. Keberadaan PP tersebut diharapkan mampu memulihkan gejah Gubernur namun apa yang terjadi khususnya dalam pelaksanaan koordinasi sering kali tidak dindahkan oleh bupati/walikota contoh konkrit baru-baru ini banyak bupati/walikota yang tidak hadir pada penyerahan DIPA atau pada saat dilakukan MUSRENGBANG Provinsi atau pada saat rapat kerja.
Dalam rangka peningkatan sinergitas dan koordinasi antara satuan pemerintahan, diterbitkanlah PP 23/2011 sebagai revisi atas PP 19/2010. Dalam ke dua PP tersebut diatur tugas dan wewenang gubernur yang dalam Pasal 4 ayat (1) huruf c gubernur diberikan wewenang untuk menerapkan sanksi kepada bupati/walikota terkait dengan kinerja, pelanggaran kewajiban, dan pelaksanaan sumpah janji. Jika dikaji lebih lanjut wewenang tersebut mengandung kekaburan norma (vage norm) karena multitafsir sebagai akibat dari tidak dijelaskannya mekanisme penjatuhan, bentuk, tolok ukur serta akibat sanksi tersebut. Meskipun wewenang gubernur mengandung kekaburan norma hal tersebut tidak menjadi penghalang bagi gubernur dalam menggunakan wewenang tersebut oleh karena berdasarkan sifat dari wewenang tersebut adalah wewenang bebas maka dalam penerapannya gubernur dapat menggunakan diskresi  untuk mengambil keputusan dan tindakan apabila bupati/walikota berkinerja rendah, tidak melaksanakan kewajiban yang telah ditentukan dalam peraturan perundang-undangan, dan melanggar sumpah/janji.
secara konseptual kekuasaan diskresi pemerintah merupakan kekuasaan yang timbul karena perkembangan atau perluasan konsep fungsi pemerintahan. Diskresi adalah kebebasan bertindak pemerintah dalam kaitan untuk menjawab perkembangan tuntutan dalam hidup kemasyarakatan terkait dengan fungsi pemerintah sebagai penyelenggara kepentingan umum dalam sebuah negara. Kebebasan bertindak pada pemerintah ini lahir karena situasi keterbatasan pengaturan hukum sebagai landasan bertindak bagi pemerintah untuk menjawab kekaburan norma yang terjadi. Diskresi tidak dapat dilakukan tanpa adanya conditio sine quo non yang mendasari diberikannya diskresi itu sendiri.
Pada dasarnya tidak semua kata, istilah, dan kalimat yang menunjukkan suatu kaedah hukum , baik yang dikemukakan dengan lisan atau dinyatakan dengan tertulis dalam bentuk perundangan itu  sudah jelas dan mudah di pahami termasuk dalam hal ini ketentuan Pasal 4 ayat (1) huruf c PP 23/2011 dan untuk menjawab ketidakjelasan dan kekaburan yang terdapat didalam norma tersebut dalam ilmu hukum dikenal salah satu metode penafsiran/interpretasi sistematis untuk menjawab kekaburan norma. Interpretasi sistematis adalah metode yang menafsirkan peraturan perundang-undangan dengan menghubungkannya dengan peraturan hukum (undang-undang lain) atau dengan keseluruhan sistem hukum. Hukum dilihat sebagai satu kesatuan atau sebagai sistem paraturan. Satu peraturan tidak dilihat sebagai peraturan yang berdiri sendiri tetapi sebagai bagian dari suatu sistem. Undang-undang merupakan bagian dari keseluruhan sistem perundang-undangan artinya tidak satupun dari perundang-undangan tersebut dapat ditafsirkan seakan-akan ia berdiri sendiri, tetapi ia harus selalu dipahami dalam kaitannya dengan jenis peraturan yang lainnya.
Terhadap ketentuan Pasal 4 ayat (1) huruf c PP 23 Tahun 2011 adalah merupakan satu kesatuan sistem hukum dengan peraturan perundang-undangan lainya khususnya yang mengatur tentang pemerintahan daerah. Oleh karena dalam ketentuan Pasal 4 ayat (1) huruf c tidak diatur tentang mekanisme,tolok ukur, dan bentuk sanksi apa yang dapat diberikan kepada bupati/walikota, maka digunakan penafsiran sistematis dengan menghubungkan ketentuan Pasal 4 ayat (1) huruf c PP 23 Tahun 2011  dengan Pasal 29 UU 32/2004, Pasal 123 PP 6/2005, Pasal 45 ayat (1) dan ayat (2)  PP 79/2005, Pasal 58 ayat (2) PP 6/2008.
Dalam hal wewenang gebernur yang terkait dengan kinerja jika dihubungkan dengan ketentuan Pasal 58 ayat (2) PP 6/2008 dan Pasal 45 ayat (1) dan ayat (2) PP 79/2005 maka bentuk sanksi yang dapat diterapkan kepada bupati/walikota yang terkait dengan kinerja adalah:

1. Penataan kembali daerah otonom
2. Pembatalan pengangkatan pejabat
3. Penangguhan dan/atau pembatalan kebijakan daerah
4. Administratif
5. Financial/penundaan pencairan dana perimbangan.

Sedangkan tolok ukur kinerja adalah berupa evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah(EPPD) yang dilakukan melalui evaluasi kinerja penyelenggaran pemerintahan daerah(EKPPD) yang diukur dari masukan, keluaran, manfaat, dan dampak dari kinerja bupati/walikota yang bersumber dari laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah (LPPD) kepada gubernur. Adapun terkait dengan sanksi pelanggaran kewajiban dan sumpah/janji bupati/walikota berdasarkan penafsiran sistematis dengan Pasal 29 UU 32/2004 dan Pasal 132 PP 6/2005 pengaturan nya sudah jelas baik mengenai mekanisme/tata cara ataupun bentuk dan akibat hukum sanksinya.

50. Hubungan Kewenangan Pusat-Daerah Menurut UU No.32 Tahun 2004

50. Hubungan Kewenangan Pusat-Daerah Menurut UU No.32 Tahun 2004

            Dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah ditegaskan bahwa penyelenggaraan desentralisasi mensyaratkan pembagian urusan pemerintahan antara pemerintah pusat dengan daerah otonom. Pembagian urusan pemerintahan tersebut didasarkan pada pemikiran bahwa selalu terdapat berbagai urusan pemerintahan yang sepenuhnya/tetap menjadi kewenangan pemerintah pusat. Urusan pemerintahan tersebut menyangkut terjaminnya kelangsungan hidup bangsa dan negara secara keseluruhan,yakni  urusan pemerintahan yang terdiri dari :

a.       Politik Luar Negeri, dalam arti mengangkat pejabat diplomatik dan menunjuk warga negara untuk  duduk dalam jabatan lembaga internasional, menetapkan kebijakan luar negeri, melakukan perjanjian dengan negara lain, menetapkan kebijakan perdagangan luar negeri, dan sebagainya;

b.      Pertahanan, misalnya mendirikan dan membentuk angkatan bersenjata, menyatakan damai dan perang, menyatakan negara atau sebagian wilayah negara dalam keadaan bahaya, membangun dan mengembangkan sistem pertahanan negara dan persenjataan, menetapkan kebijakan untuk wajib militer, bela negara bagi setiap warga negara dan sebagainya;

c.       Keamanan, misalnya mendirikan dan membentuk kepolisian negara, menindak kelompok atau organisasi yang kegiatannya mengganggu keamanan negara, dan sebagainya;

d.      Moneter, misalnya mencetak uang dan menentukan nilai mata uang, menetapkan kebijakan moneter, mengendalikan peredaran uang, dan sebagainya;

e.       Yustisi, misalnya mendirikan lembaga peradilan, mengangkat hakim dan jaksa, mendirikan lembaga pemasyarakatan, menetapkan kebijakan kehakiman keimigrasian, memberikan grasi, amnesti, abolisi, membentuk undang-undang, peraturan pemerintah pengganti undang-undang, peraturan pemerintah, dan peraturan lain yang berskala nasional, dan lain sebagainya;

f.        Agama, misalnya menetapkan hari libur keagamaan yang berlaku secara nasional, memberikan pengakuan terhadap keberadaan suatu agama, menetapkan kebijakan dalam penyelenggaraan kehidupan keagamaan dan sebagainya; dan bagian tertentu urusan pemerintah lainnya yang berskala nasional, tidak diserahkan kepada daerah.

            Di samping itu terdapat bagian urusan pemerintah yang bersifat concurrent, yaitu urusan pemerintahan yang penanganannya dalam bagian atau bidang tertentu dapat dilaksanakan bersama antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Dengan demikian, setiap urusan yang bersifat concurrent senantiasa ada bagian urusan yang menjadi kewenangan  pemerintah pusat, ada bagian urusan yang diserahkan kepada provinsi, dan ada bagian urusan yang diserahkan kepada kabupaten/kota. Untuk mewujudkan pembagian kewenangan yang concurrent secara proporsional antar pemerintah pusat, provinsi, kabupaten/kota, maka kriteria yang dapat digunakan antara lain meliputi : eksternalitas,akuntabilitas, dan efisiensi dengan mempertimbangkan keserasian hubungan pengelolaan urusan pemerintahan antar tingkat pemerintahan. Kriteria eksternalitas adalah pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan mempertimbangkan dampak/akibat yang ditimbulkan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan tersebut. Apabila dampak yang ditimbulkan bersifat lokal, maka urusan pemerintahan tersebut menjadi kewenangan kabupaten/kota. Apabila bersifat regional menjadi kewenangan provinsi dan apabila bersifat nasional menjadi kewenangan pemerintah pusat. Kriteria akuntabilitas adalah pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan pertimbangan bahwa tingkat pemerintahan yang menangani sesuatu bagian urusan adalah tingkat pemerintahan yang lebih langsung/dekat dengan dampak/akibat dari urusan yang ditangani tersebut. Dengan demikian akuntabilitas penyelenggaraan bagian urusan pemerintahan tersebut kepada masyarakat akan lebih terjamin. Kriteria efisiensi adalah pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan mempertimbangkan tersedianya sumber daya (personil,dana, dan peralatan) untuk mendapatkan ketepatan, kepastian, dan kecepatan hasil yang harus dicapai dalam penyelenggaraan bagian urusan. Artinya apabila suatu bagian urusan dalam penanganannya dipastikan akan lebih berdaya guna dan berhasil guna dilaksanakan oleh provinsi dan /atau kabupaten/kota dibandingkan apabila ditangani oleh pemerintah pusat, maka bagian urusan tersebut diserahkan kepada provinsi dan/atau kabupaten/kota.Sebaliknya apabila suatu bagian urusan akan lebih berdaya guna dan berhasil guna bila ditangani oleh pemerintah pusat, maka bagian urusan tersebut tetap ditangani oleh pemerintah pusat. Untuk itu, pembagian bagian urusan harus disesuaikan dengan memperhatikan ruang lingkup wilayah beroperasinya bagian urusan pemerintahan tersebut. Ukuran daya guna dan hasil guna tersebut dilihat dari besarnya manfaat yang dirasakan oleh masyarakat dan besar kecilnya risiko yang harus dihadapi. Keserasian hubungan adalah bahwa pengelolaan bagian urusan pemerintahan yang dikerjakan oleh tingkat pemerintahan yang berbeda , bersifat saling berhubungan  (interkoneksi), saling tergantung (interdependensi) dan saling mendukung  sebagai satu kesatuan  sistem dengan memperhatikan cakupan kemanfaatan. Pembagian urusan pemerintahan sebagaimana tersebut di atas, ditempuh melalui mekanisme penyerahan dan/atau pengakuan atas usul daerah  terhadap bagian urusan-urusan pemerintahan yang akan diatur dan diurusnya. Berdasarkan usulan tersebut, pemerintah akan melakukan verifikasi terlebih dahulu sebelum memberikan pengaturan atas bagian urusan yang akan dilaksanakan oleh daerah. 

            Konsekuensi dari pendekatan tersebut adalah bahwa untuk pelayanan yang bersifat dasar (basic services) maupun pelayanan-pelayanan untuk pengembangan usaha ekonomi masyarakat atas pertimbangan efisiensi, akuntabilitas dan eksternalitas yang bersifat lokal seyogyanya menjadi urusan kabupaten/kota, yang bersifat lintas kabupaten/kota menjadi urusan provinsi dan yang bersifat lintas provinsi menjadi kewenangan pusat. Untuk mencegah suatu daerah menghindari sesuatu urusan yang sebenarnya esensial untuk daerah tersebut, maka perlu adanya penentuan standar urusan dasar atau pokok yang harus dilakukan oleh suatu daerah sesuai dengan kebutuhan masyarakat setempat seperti pendidikan, kesehatan, dan sebagainya.

            Dalam Bab III Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang pemerintahan daerah ditegaskan bahwa pemerintah daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang tentang pemerintahan daerah ini ditentukan menjadi urusan pemerintah (politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, dan agama). Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah, pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan. Pelaksanaan urusan pemerintahan oleh daerah dapat diselenggarakan secara langsung oleh pemerintahan daerah itu sendiri dan dapat pula penugasan oleh pemerintah provinsi ke pemerintah kabupaten/kota dan desa atau penugasan dari pemerintah kabupaten/kota ke desa. Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah terdiri atas urusan wajib dan urusan pilihan. Urusan wajib dalam kaitan ini adalah urusan yang sangat mendasar yang berkaitan dengan hak dan pelayanan dasar warga negara, antara lain perlindungan hak konstitusional; perlindungan kepentingan nasional, kesejahteraan masyarakat, ketentraman dan ketertiban umum dalam kerangka menjaga keutuhan negara kesatuan republik Indonesia; pemenuhan komitmen nasional yang berhubungan dengan perjanjian dan konvensi internasional. Sedangkan urusan pilihan dalam kaitan ini adalah urusan yang secara nyata ada di daerah dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan dan potensi unggulan daerah. Penyelenggaraan urusan pemerintahan yang bersifat wajib berpedoman pada standar pelayanan minimal, dilaksanakan secara bertahap dan ditetapkan oleh pemerintah. Urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah disertai dengan sumber pendanaan, pengalihan sarana dan prasarana serta kepegawaian sesuai dengan urusan yang didesentralisasikan.

Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah provinsi merupakan urusan dalam skala provinsi yang meliputi:

a.       perencanaan dan pengendalian pembangunan;

b.      perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;

c.       penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat;

d.      penyediaan sarana dan prasarana umum;

e.       penanganan bidang kesehatan;

f.        penyelenggaraan pendidikan dan alokasi sumber daya manusia potensial;

g.       penanggulangan masalah sosial lintas kabupaten/kota;

h.       pelayanan bidang ketenagakerjaan lintas kabupaten/kota;

i.         fasilitasi pengembangan koperasi,usaha kecil, dan menengah termasuk lintas kabupaten/kota;

j.        pengendalian lingkungan hidup;

k.      pelayanan pertanahan  termasuk lintas kabupaten/kota;

l.         pelayanan kependudukan dan catatan sipil;

m.     pelayanan administrasi umum pemerintahan;

n.       pelayanan administrasi penanaman modal termasuk lintas kabupaten/kota;

o.      penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya yang belum dapat dilaksanakan oleh kabupaten/kota; dan

p.      urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.

Urusan pemerintahan provinsi yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah provinsi yang bersangkutan.

Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah untuk kabupaten/kota merupakan urusan berskala kabupaten/kota meliputi :

a.       perencanaan dan pengendalian pembangunan;

a.       perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;

b.      penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat;

c.       penyediaan sarana dan prasarana umum;

d.      penanganan bidang kesehatan;

e.       penyelenggaraan pendidikan;

f.        penanggulangan masalah sosial;

g.       pelayanan bidang ketenagakerjaan;

h.       fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah;

i.         pengendalian lingkungan hidup;

j.        pelayanan pertanahan;

k.      pelayanan kependudukan, dan catatan sipil;

l.         pelayanan administrasi umum pemerintahan;

m.     pelayanan administrasi penanaman modal;

n.       penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya;dan

o.      urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.

Urusan pemerintahan kabupaten/kota yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan.

          Dengan demikian, hubungan pusat-daerah dalam bidang kewenangan akan terlihat dalam pelaksanaan berbagai urusan yang bersifat concurrent dan urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintah daerah.  

49. WEWENANG LINI DAN STAFF

49. WEWENANG LINI DAN STAFF

Lini mempunyai fungsi untuk bertanggung jawab langsung atas tercapainya tujuan-tujuan perusahaan.Staf adalah individu atau kelompok (terdiri para ahli) dalam struktur organisasi yang fungsi utamanya memberikan saran dan pelayanan kepada fungsi lini.
Ada dua tipe staf, yaitu:
1.Staf pribadi (personal staf )
Staf pribadi dibentuk untuk memberikan saran, bantuan dan jasa kepada seorang manajer. Staf pribadi biasa disebut asisten atau asisten staf yang mempunyai banyak tugas untuk atasan dan biasanya generalis.
2.Staf spesialis.
Memberikan saran, konsultasi, bantuan, dan melayani seluruh lini dan unsur organisasi. Bertanggung jawab ke tingkatan-tingkatan organisasi yang bermacam-macam, seperti tingkatan divisi, tingkatan bagian, ataupun tingkatan cabang yang berdiri sendiri.